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指定居所監視居住問題探析

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發布時間: 2018年03月21日 來源:

  樂清市人民檢察院監所檢察科 姚勝勇

  新刑訴法對監視居住措施進行了重新定位,基本上重構了監視居住制度,并明確了指定居所監視居住的適用條件、折抵刑期等內容。從新刑訴法實施近二年來的情況看,指定居所監視居住的適用尚沒有達到立法機關預想的效果。本文試就目前指定居所監視居住現狀及存在問題作進一步的研究,以期構建檢察監督機制,保證該強制措施得到嚴格貫徹執行。

  一、新舊刑事訴訟在(指定居所)監視居住的立法規定和司法實踐

  1996年的刑事訴訟法沒有明確規定“指定居所”監視居住,唯一一處僅在第五十七條對被監視居住人的義務條款上有如下規定:“被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人應遵守以下規定:(一)未經執行機關批準不得離開住處,無固定住處的,未經批準不得離開指定的居所”,原有立法上沒有明確規定指定居所監視居住適用條件的情況下,執法機關常常因為突破案件,尤其是獲取口供的辦案需要,犯罪嫌疑人、被告人是否有無固定住所,一律為其“指定居所”,進行長時間的審訊,侵害被監視居住人的生命財產權益的情況屢有發生。如2012年7、8月份,江蘇省發生三起公安機關違規適用“指定居所”監視居住,導致犯罪嫌疑人出現身體不適,搶救無效死亡,該三起事件,盡管不是因為刑訊逼供導致,但存在忽視犯罪嫌疑人的生命健康的問題是存在的。[江蘇省公安廳內網:《關于嚴格規范適用指定居所監視居住的緊急通知》蘇公廳[2012] 496號文件]

  針對實踐中存在的情況,新刑事訴訟法予以充分考慮,構建了新的監視居住制度,并將司法實踐中“指定居所”納入立法,并予以規范。一是明確規定并嚴格控制適用范圍。只有對以下特殊情況才可以適用指定居所的監視方式。其一沒有固定住處的;其二特定犯罪即對于涉嫌國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪,在住處執行可能有礙偵查的。該項規定將適用條件嚴格予以限定,只針對幾種罪行極為嚴重的罪行才予以適用,避免司法濫用。二是嚴格規定審批程序。對符合三類犯罪類型的要適用指定居所監視居住的,需經上一級檢察機關或者公安機關批準。三是對“居所”進行排除性規定。不得在專門的羈押場所,辦案場所進行,避免陷入變相羈押趨于“黑監所化”的泥沼。四是確立權利保障功能。規定除不能通知的以外,應當在24小時內通知家屬。及可以委托辯護人的權利。增加了折抵刑期的規定。五是賦予檢察監督職能。人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法進行監督。六是強化了執行方式。可以采取電子監控、不定期檢查等監視方法對其遵守監視居住規定的情況進行監督。另外《人民檢察院刑事訴訟規則》(下文簡稱《規則》)及《公安機關辦理刑事案件程序規定》(下文簡稱《規定》)對刑事訴訟法中的“有礙偵查”、“居所的條件”、“無法通知”等進行了細化規定。

  二、適用指定居所監視居住的現狀及存在問題

  (一)檢察機關適用率較公安機關要高,但總體來看適用率低。從全國各地實施的情況來看,總體處在探索階段,各個地方適用比重不一,有些地方幾乎處在零開展階段。對中國裁判文書網2013年1月1日至2015年5月1日的刑事判決書進行檢索,全國范圍內入庫的刑事判決書共854118件,其中指定居所監視居住共1968件,占比僅為0.23%,可見指定居所監視居住的適用率總體不高。就樂清市的情況來看,2013年1月1日至2015年5月1日的刑事判決書入庫總數為2659件,其中指定居所監視居住共4件,占比為0.1%。樂清市刑事執法部門較全國適用率更低。從縱向比較,以樂清市公安局2013年1月1日至2015年5月1日共適用監視居住強制措施406件,其中指定監視居住僅為4件,占比也僅為0.99%。下圖是溫州各縣市區在2013年1月1日至2015年5月1日在裁判文書網刑事判決書件數于適用指定居所監視居住判決書件數的比較:

  導致適用率低的主要因素:一是監視居住是五種強制措施的一種,本身適用條件范圍相對其他強制措施來說要窄。二是監視居住本身是減少羈押的替代措施,司法實踐為打擊犯罪需要,存在“羈押是基本原則,取保候審、監視居住成為例外”的現象。三是采取指定居所監視居住的措施,決定機關需要投入大量的人力、物力,現階段司法資源緊缺的情況下,能用其他強制措施,就不會選擇監視居住,更何況需要投入更多人力、物力的指定居所監視居住。

  (二)建立統一標準的指定“居所”場地不多,現有的臨時性替代性“居所”設置極不規范。在指定居所監視居住適用率低的情況下,建立統一標準的“居所”,本身就動力不足,再加上立法上沒有規定“居所”在配備上具體統一標準,因此只能依靠實踐自行摸索一套“居所”設置的標準。以公安機關為例,盡管有些地方出臺了相關文件,如四川省公安機關出臺的《指定居所監視居住管理規定(試行)》文件在被監視居住人的生活必備物品、飲食起居設備、管理人員的后勤設施、場所的安全設施、監控設備等條件進行了詳細的規定。但上述僅僅停留在紙面上,該省鮮有為此統一設立的指定“居所”場地。從全國范圍來看,僅僅少數幾個地方建立統一的場所。如江蘇省常州市在以幾年前租借方式建立的全省首家執法規范化管理中心的基礎上,設立監視居住中心,才于今年2月份投入試運營。就溫州市公安機關來看,盡管將建設統一的指定居所監視居住場所建設納入議程,但在選址方面尚未啟動,建設標準也為確定。[溫州市公安局內網:溫公紀要〔2015〕8號溫州市公安局局長辦公會議紀要]

  從各地的辦案實踐來看,往往選擇賓館、招待所、培訓中心、醫院作為臨時性場地,有些地方甚至借用紀委的辦案點作為指定的“居所”,這些場地往往達不到居所符合的條件。比如賓館的窗戶陽臺往往沒有安裝鐵制護欄,難以控制被監視居住人跳樓自殺、逃跑,首先就不符合《規則》保證辦案安全的要求。如外省有公安機關借用看守所設立在人民醫院的專用病房作為指定“居所”,該專用病房只是用鋼化玻璃和外界做了隔斷,其實等同于羈押的狀態。上述場所遠遠達不到規定的要求。因此,建立統一標準的指定“居所”亟待解決。

  (三)濫用擴大適用指定居所監視居住的現象一定程度存在。由于指定居所監視居住相比拘傳、刑事拘留具有期限長,相比取保候審及住所監視居住具有半羈押性,對犯罪嫌疑人、被告人有更強的控制性等優勢。加之全國公安、檢察機關出于考核及辦案的需要,極易導致擴大適用。實踐中也出現了這樣的情況。主要表現在:一是“無固定住處”的擴大化。刑事訴訟法沒有對“無固定住處”進行規定。只在《規則》第一百一十條規定、《規定》第一百零八條有概括性規定,但缺乏操作性。實踐中,就存在對外來人口租住的房屋是否屬于固定住處存在爭議。但辦案機關為了突破案件的需要,采取規避態度,直接適用該項措施。如某地公安機關辦理的胡某尋釁滋事案就指定居所在其暫住處。但無固定住處而指定居所監視居住的立法本意是為了便于對犯罪嫌疑人進行監管,確保及時到案。胡某在發案地務工多年,家人長期暫住在發案地,如果理解為“無固定住處”顯然不符合實際。其次立法上涉及三類犯罪,有礙偵查需要,辦理指定居所監視居住需要經過上級公安機關或檢察機關審批,對無固定住處指定監視居住就無此規定。二是監視居住對象的擴大化和濫用。刑事訴訟法第七十二條第四項規定:“因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要,采取監視居住措施更為適宜的。”第七十三條的規定中符合三類犯罪(涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪)在住處執行可能有礙偵查的,經過嚴格的審批程序,可以指定居所監視居住。上述法條中“特殊情況”、“辦理案件的需要”、“特別重大”、“有礙偵查”等關鍵詞,《規則》第四十五條對“特別重大賄賂犯罪”原則性地規定了三種情形、第一百一十條對“有礙偵查”原則性地規定了六種情形,對“特殊情況”、“辦理案件需要”則沒有規定。司法解釋也沒有細化規定,導致認定標準模糊。在實踐中,辦案人員對此理解不一,把握不定,往往為了偵查需要,自由裁量,這就為擴大適用指定居所監視居住提供了制度缺陷。為此,江西省做了有益的嘗試,省檢察院、司法廳聯合下發了《關于保障和規范律師在刑事訴訟中依法行使會見、調查取證和閱卷權利的若干意見(試行)》,意見中對“特別重大賄賂犯罪”的三種情形做了比較詳盡的解釋,但仍舊有模糊之處。[江西省南昌市人民檢察院課題組:《適用指定居所監視居住的若干實務問題研究》,載《人民檢察》2014年第18期。]另外,根據刑事訴訟法規定適用監視居住的犯罪嫌疑人、被告人首先是要符合逮捕條件的,只有存在刑事訴訟法第七十二條規定的幾種情形,才可以適用監視居住。個別地方甚至對不夠逮捕條件的犯罪嫌疑人、被告人,出于辦案考慮,也采取了監視居住措施,包括條件更加嚴格的指定居所監視居住。如某地公安機關辦理的羅某販毒案因證據不足,達不到逮捕條件,但為了打擊犯罪的需要,仍舊采用了指定居所監視居住,在獲取口供后,才變更強制措施。三是居所場所的選定存在濫用化。由于“居所”配備標準未明確,各地鮮有建立統一標準的場地,因此各地往往選擇一些實際上達不到“居所”條件的賓館、招待所、培訓中心等作為臨時、替代性場地,存在場所的濫用現象。

  (四)存在“名監實押”、持續時間長現象。在指定居所的場所設備配置薄弱的情況下,執法機關往往采用人盯人的手段,嚴密監視被監視居住人的一舉一動,實際上達到了逮捕、拘留的羈押狀態,導致了變相羈押,這和立法本意是違背的。比如某地公安機關就是采用輪班倒看守的手段對盜竊犯罪嫌疑人王某進行監視,嚴重限制了該犯的人身自由。另一方面,由于立法上沒有區分普通監視居住同指定居所監視居住執行期限,因此指定居所監視居住的期限最長可達到六個月。由于指定居所監視居住具有半羈押性,導致被監視居住人長期處于半羈押狀態,存在侵犯犯罪嫌疑人、被告人人身自由的可能。有些地方的辦案部門,為了使刑事訴訟過程順利進行,防止采取保候審等非羈押性的強制措施,導致犯罪嫌疑人、被告人逃跑,對犯罪嫌疑人、被告人長期采取指定居所監視居住。上述案例中,從案件受理到法院判決歷時100余天,該犯罪嫌疑人王某一直處于指定居所監視居住狀態,沒有變更過強制措施。

  (五)指定居所監視居住檢察監督仍處在起步探索階段。刑事訴訟法第七十三條第四款規定:“人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督。”《規則》第一百一十八條、第一百一十九條、第一百二十條對決定和執行的監督進行原則性的規定,從立法角度來看,對指定居所監視居住的檢察監督缺乏可操作性規定。如《檢察機關執法工作基本規范》在監所檢察一編中對強制醫療執行監督專章規定,對同樣是新刑事訴訟法新增的監所業務:指定居所監視居住執行監督只規定在“其他規定”內,并且行文和《規則》完全一樣。因此對指定居所監視居住的檢察監督機制仍不完善。從檢察監督實踐層面來看,一是檢察機關監督部門獲取案件信息不暢,不及時,導致監督虛化、難以深入。立法上,公安機關對指定居所監視居住是自行決定和執行的,也沒有設置向檢察機關監督部門的備案制度,公安機關出于各種考慮也不會主動通知檢察機關開展監督。即使事后發現,因為缺乏同步監督,在監督效果上也大打折扣。目前,公安機關決定和執行的指定居所監視居住案件沒有一起向檢察機關偵監、監所進行通報的現象一定程度存在。二是檢察機關監督手段單一,方式不夠深入。由于現階段,對指定居所監視居住的檢察監督尚出于摸索階段,各地還未形成有效的監督方式和手段,還需要在實踐中不斷總結創新。

  三、指定居所監視居住的檢察監督工作機制構建

  現行的刑事訴訟法所設計的監視居住制度于96年的刑事訴訟法相比,在立法定位和制度設計均有明顯進步,但仔細審視該制度,仍存在一些不盡如人意的地方,在實踐中也暴露了一些問題。立法設計這些國家上層建筑層面,在整合和完善上是需要嚴格程序,也依靠對基層進行調研,至下而上慎重開展的。因此,我們只能在實踐中,通過檢察監督指定居所監視居住的適用,促使積極功能得以體現,抑制其消極、負面作用,以期實現控制犯罪與保障人權的動態平衡和理性協調。

  (一)充分發揮公檢法三家互相制約、互相配合的作用,進一步規范適用指定居所監視居住

  1、建立指定監視居住備案通報制度。公安機關、法院在決定對犯罪嫌疑人、被告人采取指定居所監視居住,應報檢察機關偵監、公訴部門備案,偵監、公訴部門應對其報送的文書材料、案件情況進行審核,及時提出意見,從源頭上發現并杜絕濫用或擴大化適用的情形。對公安、法院已經決定指定居住監視居住的,要同時將指定的居所地址、被指定監視居住人的基本情況等抄送檢察機關刑事執行檢察部門,以便對執行情況及時開展檢察監督。

  2、建立檢察機關各部門之間的工作聯動機制。一是對自偵部門決定的指定居所監視居住,要同時報送刑事執行檢察部門,以便及時開展執行監督。二是刑事執行檢察部門在執行檢察中,發現指定居住的適用條件及場所條件發生變化,需要變更場地或是變更強制措施,應及時通報給對決定權有監督職責的偵監、公訴部門,形成合力,確保指定居所監視居住依法規范進行。

  (二)探索指定居所監視居住執行監督工作方法,充分發揮監督成效

  1、多渠道拓寬信息來源。由于觀念和執法慣性的因素制約,辦案機關主動提供案件信息少,導致檢察監督成了“無米之炊”,信息來源匱乏,因此現階段解決這個問題成為首要問題。一是檢察機關刑事執行檢察、偵監、公訴部門針對指定居所監視居住案件互通消息,以發現公安、法院未向刑事執行檢察部門報送的指定居所監視居住案件信息。二是對指定居所監視居住點進行巡視,巡視可采取實地巡視或是監控巡視的方法,對發現辦案單位漏報的指定居所監視居住案件信息。三是檢察機關定期查看公安機關辦案系統,對指定居所監視居住案件進行查詢,以發現未納入檢察視野的案件信息。

  2、開展專項檢察。一對開展對居所條件的檢察。比照各地業已出臺的居所條件的細化規定,根據各地的實際情況,出臺詳細的《指定居所監視居住實施辦法》,對“居所”場地進行細化規定,公檢法三家形成共識,使執行監督“有的放矢”。二是對執行主體開展檢察。公安機關是監視居住的主體這一規定不能變,在實踐中,檢察機關可以協助執行。對違法該規定的,應該及時予以糾正,切實維護法律的嚴肅性。三是侵犯被監視居住人權益的檢察監督。為防止被監視居住人受到體罰虐待,要求場所安裝24小時監控,賦予被監視居住人約見檢察人員的權力;為防止刑訊逼供情況發生,可引入非法證據排除規則,并實行“監審分離”制度。同時,可受理被監視居住人及其家屬的控告、舉報、申訴。三是開展為被監視居住人通風報信檢察。對出現通風報信情形的,構成犯罪的,要積極予以打擊。實踐中,對該項檢察還沒有切實可行的方案,還需要不斷摸索。

  作者姓名:姚勝勇、浙江省樂清市人民檢察院監所檢察科助理檢察員

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