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改革語境下檢察機關參與社會治理的定位及路徑思考——基于溫州檢察的實踐視角

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發布時間: 2018年03月21日 來源:

  程曙明 林越堅 陳文雅 [程曙明:溫州市人民檢察院黨組書記、檢察長;林越堅:溫州市人民檢察院副檢察長;陳文雅:溫州市人民檢察院民行處檢察官助理。]

  當前這一輪改革是以治理現代化為目標,檢察機關在改革語境下如何參與社會治理是新時期檢察權發展面臨的重要課題。在當前司法體制改革和監察體制改革雙重疊加的大背景下,檢察機關亟待重新審視反思監督職能,明確檢察機關參與社會治理的新定位,創新檢察機關參與社會治理的新方式,為檢察權主動融入和服務社會治理大格局并協同推進社會善治開辟新路徑。

  一、檢察機關參與社會治理的“兩翼定位”——公共利益保護與弱勢群體的司法保障

  檢察機關參與社會治理,首先有賴于對檢察權的性質和界限有準確的認知。早在1996年《刑事訴訟法》修改后,我國理論界和實務界關于檢察權的性質就產生了爭議,各種觀點爭論不休,大體形成了行政權說、司法權說、雙重屬性說、法律監督權說、獨立公權力說等幾種代表性觀點。縱觀這些觀點,學者們對檢察權性質的看法雖并不一致,但都承認,法律監督屬性是檢察權的本質屬性,法律監督通過權力制衡實現,檢察權就是分權制衡理論的具體體現。[王守安、田凱:《論我國檢察權的屬性》,《國家檢察官學院學報》2016年第5期。]隨著司法改革的逐步深入、國家監察體制改革的推進,檢察機關傳統的職能發生了極大的改變,檢察機關有必要對檢察權屬性進行重新的審視,對檢察職能進行重新的定位。但可以肯定的是,檢察機關作為法律監督機關的法律地位是不變的,檢察機關是獨立行使法律監督權的國家機關,承擔著防止行政權和審判權異化,穩定憲法體制下國家權力的正常運行秩序的職能。檢察機關不直接救濟私權利,而是通過監督公權力運行,保護公共利益和國家利益,并通過公權監督實現私權救濟。[謝鵬程:《檢察規律論》,中國檢察出版社2016年版,第88-90頁。]因此,檢察機關參與社會治理,不能背離檢察權運行的規律,應當通過監督公權力運行的方式進行。

  依法治權,就是用法治為公權力劃出界限,有效規范和制約公權力。根據人民主權理論,受委托行使權力的國家機關要按照人民的意志來管理國家,以實現人民的利益。但公權力天然具有強制性和擴張性,由于法律本身對公權邊界界定模糊、公權制衡機制不完善、公權力追逐自身利益等原因,在公權力的行使過程中,極易出現越界、越位,從而損害公民、法人的私權利或國家利益、社會公共利益。而由于既得利益集團的政治影響力比較強大而隱蔽,公權力濫用和腐敗所侵害的往往是公共利益或者弱勢群體的利益。[同上注,謝鵬程文,第103頁。]檢察機關作為國家權力結構中的一環,本身為維護國家利益、社會公共利益而存在,因此承擔著維護公共利益、國家利益的天然職責。另一方面,檢察權作為對公權力進行監督制衡的權力,有在形式正義的基礎上對實質正義的追求。羅爾斯在《正義論》一書中提出正義包含兩個原則:平等的自由原則和不平等的自由原則。他認為,因為出生、天賦等原因就存在的不平等本身就是不合理的,社會應該對弱勢群體給予照顧,這樣才能真正地實現平等權。在形式平等的基礎之上,對弱勢群體實行有差別的傾斜保護,以矯正形式正義的不足,體現了檢察權對實質正義的追求。因此,檢察機關的公權監督應當把重點放在維護公共利益和保護弱勢群體上。

  哈丁的“公地悲劇”啟示我們,由于每個個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性,在出現公共利益保護的“囚徒困境”時,雖然每個受益主體都明知停止對公共資源的不當使用才是正確的,但由于追求個體利益的最大化的考量,在缺乏有效約束的情況下,個人都會自覺或不自覺地獲取公共資源為己所用,從而導致公共利益的損害。而隨著信息社會和信息化的發展,現代社會的社會結構和組織結構逐漸呈現出扁平化、網絡化的特征,社會連帶性更加緊密、個體行為的外部性加強,單單一個行動就可能致使不特定多數人的利益受損,可以說信息社會,公共利益受損更為頻繁,后果更為嚴重。而本該成為維護公共利益主渠道的行政權力,由于理性經濟人追逐自身利益最大化的考慮,經常濫用或怠于行使職權,事實上導致公共利益維護的主體缺位。隨著現代公權訴訟監督的路徑從“主觀訴訟”向“客觀訴訟”延伸,訴權的設置超出了傳統主觀訴訟“訴的利益”的范疇,個人得請求發動司法審查程序,以私權直接制約和監督公權,維護公共利益和客觀法律秩序,事實上將對特定行政事項的監督權賦予司法機關,司法得以介入了行政和立法的空間和領域,實現權力制約權力與權利監督權力的有機統一。檢察機關作為法律監督機關以維護公共利益為一翼參與社會治理,對公權力進行監督,正是適應現代公權訴訟監督“客觀訴訟”制度的發展,為解決現代社會發展過程中公共利益保護“公地悲劇”的囚徒困境,促進公權力良性運行而作出的現實選擇。

  非公有制經濟作為我國經濟持續健康發展的重要力量,在當前中國經濟社會發展轉型時期遭遇了發展的種種困境。作為改革深水區內重要的“弱勢群體”,我國民營企業在發展過程中背著“三座大山”負重前行,如對民營企業的市場準入限制仍然較多、政策執行中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”現象大量存在、一些政府部門為民營企業辦事效率仍然不高、民營企業特別是中小企業、小微企業融資渠道狹窄,民營企業資金鏈緊張等等。習近平總書記在中央統戰工作會議上明確指出:“促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長是最大的經濟問題,也是重大政治問題。”中共十八大以來,隨著全面深化改革不斷推進,黨和國家出臺了一系列關于非公有制經濟發展的政策措施。十八屆三中全會提出完善產權保護制度,同等保護各種所有制經濟產權和合法利益。其后,中共中央、國務院出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》,提出要完善平等保護產權的法律制度。最高人民法院作為國家司法機關,及時出臺《關于依法平等保護非公有制經濟促進非公有制經濟健康發展的意見》要求各級人民法院要充分發揮司法審判的職能作用,為非公有制經濟健康發展提供有力的司法保障。檢察機關作為國家法律監督機關,也要不斷提升融入大局、服務社會的能力,做到檢察工作和大局需求同頻共振。溫州地區非公有制經濟發達,民營企業是支撐當地經濟社會發展的首要支柱,是居民收入、財政收入的主要來源,同時非公經濟發展面臨的法律問題和司法需求突出。監督公權實現弱勢群體的司法保護是檢察權的重要職能,檢察機關以服務保障非公經濟為弱勢群體司法保障的切入點并作為檢察機關參與社會治理的一翼,是溫州地區檢察機關結合地區經濟發展特色,主動回應社會關切,服務區域協調發展的重要舉措。

  二、檢察機關參與社會治理的方式選擇——以司法方式解決非司法問題

  (一)橫向借鑒:域外檢察職能介入社會治理的方式

  雖然檢察機關的組織體系在英美法系和大陸法系存在較大差別,職責范圍也不完全相同,但他們仍有一些共同的職責。如為了加強國家對社會的調控和維護國家利益及社會公共利益的需要,大陸法系和英美法系的許多國家都不同程度地規定了檢察機關介人民事行政訴訟領域的權利。

  作為大陸法系國家檢察制度發源地的法國,其檢察機關既屬于行政機關,但又與政府各部門保持獨立。法國檢察官并非僅僅作為代表國家(政府)追究刑事責任和提起公訴的司法官員,還兼有行政監督官與公益代表人的身份。19世紀末以來,法國的檢察機關廣泛參與涉及國家利益和公共利益的民事和行政訴訟領域。檢察機關可作為主當事人以原告身份直接提起訴訟或作為從當事人與個人共同提起民事訴訟。《法國新民事訴訟法》第422條規定,在法律有特別規定之情形,檢察院依職權進行訴訟。第423條規定,除法律有特別規定之情形外,在事實妨礙公共秩序時,檢察院得為維護公共秩序而進行訴訟。在行政訴訟中,檢察機關可以公益代表人的身份對行政機關因不當或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟,并且有對行政法院的違背社會公益的判決提起上訴的權力。除提起訴訟外,法國檢察官還可作為監督者參與特定的經濟、民事案件,如企業破產案件和商事案件中,檢察官代表國家(政府)出席法庭,監督審理,并就企業破產可能給社會造成的危害提出意見,以維護公共利益。再如關于公民身份地位方面的民事案件,如確認出生、姓名更改、婚姻登記等,檢察官進行法律監督,同時為政府辦理這類事務提供法律咨詢和服務。[胡東林曾于生金慶微何寧:《楓橋經驗啟示下的綠色司法——檢察機關參與社會治理機制探索》,浙江省檢察機關踐行“綠色司法”理論研討會會議論文,2017年3月。]

  美國是最早建立民事檢察訴訟制度的國家之一。早在1980年,美國國會就通過《謝爾曼反托拉斯法》就賦予地方檢察官和美國司法部長以民事訴訟的形式禁止和限制違反謝爾曼法的行為,開了美國民事檢察制度的先河。其后,美國又先后通過了《聯邦貿易委員會法》和《克萊頓法》等一系列法律進一步擴展了民事檢察訴訟的范圍。美國民事檢察訴訟所涉案件多屬于涉及國家利益與社會公眾利益的案件,如反壟斷案、欺騙政府案、侵犯消費者權益案、環境污染案等。因此,美國民事檢察訴訟以公益訴訟為主。檢察官依法通過直接提起訴訟、代表訴訟或作為共同原告的形式參與訴訟,并且參與領域貫穿于民事審判和執行的全過程。檢察官在民事訴訟中享有廣泛的權力,包括取證權、優先審理權、和解權等等。[趙許明:《美國民事檢察訴訟制度及其價值分析》,《國家檢察官學院學報》2002年第2期。]除訴訟方式外,美國檢察機關還承擔行政管理職能,體現了憲政體制下檢察權的行政權依附性質。其中,恢復性司法是美國檢察官的一項非常有特色的行政管理職能。恢復性司法強調修復因偏差與犯罪所造成的損害,犯罪人因其不法行為應承擔的相應責任,通過其賠償等實際手段來實現社區平衡,被害人與犯罪人之間的和諧關系。加害人、被害人和檢察官可以通過調節機制,如ADR(alternative dispute resolution),達成受害人與加害人之間的和解。恢復性司法有效地減少了犯罪的復發,另一方面也緩和了受害人和施害者之間的敵對關系,促進了社會和諧,其日漸成為了美國檢察機關的工作重點之一。

  (二)縱向借鑒:我國檢察機關參與社會治理的經驗做法

  我國司法機關參與社會治理有其深厚的實踐基礎。從各地司法機關的實踐來看,基本上形成了以執法辦案為中心、以職能延伸為觸角的總體框架。檢察機關參與社會管理的主要方式是通過行使公訴權、偵查監督權、訴訟監督權等方式對審判和執行活動、偵查活動、刑罰執行活動以及刑事強制措施、行政執法活動進行監督,通過檢察職能活動的開展,促進公安機關、監獄、看守所、行政機關規范執法行為。另外,檢察機關延伸檢察職能,通過對重點人群包括未成年人、流動人口、社區矯正人員的幫教拓展服務對象;通過搭建社會綜合治理平臺拓展服務觸角,如溫州市檢察機關的鄉鎮檢察室建設;通過宣傳教育,強化對社會治安綜合治理和對網絡虛擬社會的建設管理等。在公共利益保護方面和行政權監督方面,檢察機關通過支持起訴、督促起訴、行政執法監督、公益訴訟等手段的運用介入社會治理也取得了積極的效果。

  (三)非司法化社會治理:以錯位治理為主,以司法化方式解決非司法化問題

  魯籬等學者在《論法院的非司法化社會治理》一文中將法院參與社會治理的方式分為司法化社會治理和非司法化的社會治理。[參見魯籬、凌霄:《論法院的非司法化社會治理》,《現代法學》2014年第1期。]司法化治理方式指通過審判權的行使,以司法化方式解決司法問題。所有與司法化治理方式相悖的治理技術都可被稱為非司法化的治理方式,包括退隱式治理、錯位治理以及跨界治理。通過退隱式治理,法院根據情勢對介入社會事務深度和廣度進行自我約束,對某些不便處理的權利義務糾紛拒絕行使審判權。錯位治理包括以司法化方式解決非司法化問題以及以非司法化手段解決司法化問題兩種,前者比如最高人民法院運用司法解釋參與宏觀調控,后者則比如法院介入政府的拆遷工作等。跨界治理則指以非司法化手段解決非司法化問題,如利用宣教功能、行政輔助功能、法律咨詢培訓等功能參與社會治理。從域外檢察機關和我國檢察機關參與社會治理的經驗來看,檢察機關參與社會治理的方式也有司法化治理方式和非司法化治理方式兩種。檢察機關通過行使公訴權、偵查監督權、民事行政訴訟監督權等檢察權能,以審判權、執行權、偵查權為監督對象,以抗訴和檢察建議為手段履行檢察職能,將社會問題置入權利義務的法律框架并化解社會矛盾,即是檢察機關運用司法化治理方式參與社會治理的體現。而檢察機關通過支持起訴、督促起訴、行政執法監督、公益訴訟等手段的運用介入社會治理的方式則是檢察機關利用司法化手段解決非司法化問題的錯位治理方式。我國檢察機關的未成年人幫教、社區矯正等延伸檢察服務職能的活動、美國的恢復性司法制度等則都是檢察機關運用跨界治理方式化解社會矛盾的體現。域外檢察機關和我國檢察機關參與社會治理的實踐反映出檢察機關為順應時代和社會的變遷而不再固守法律領域,不再拘泥于檢察權傳統職能,而在治理手段上作出了能動性的選擇,體現了多元化的特征。

  治理方式服務于治理目標。檢察機關以公權力監督為中心、以公共利益保護與弱勢群體的司法保障為兩翼參與社會治理,那么,其在治理方式選擇上也應結合上述目標有所側重。檢察機關運用公訴權、偵查監督權、民事行政訴訟監督權等司法化治理方式,僅能實現對公安偵查活動、法院訴訟活動的監督,不僅適用的范圍狹窄,而且僅在個案中實現對公民、法人和其他組織合法權益的救濟,對于違背或者損害國家利益和公共利益、損害弱勢群體利益的公權力行使,則難以發揮監督制約作用,而且檢察機關在司法化治理方式的啟動上是被動的,對于公共利益和弱勢群體的保護容易因逐案審查而碎片化,難以在全局上對行政權的運行形成影響。為彌補司法化治理方式的局限,有必要強化非司法化治理方式的運用。非司法化治理方式所具有的啟動方式的主動性、手段的靈活性和多樣性,可以有效彌補司法化治理方式在參與社會治理的深度和廣度上的不足,極大地提升檢察機關參與社會治理的能力和質效。因此,檢察機關應立足監督職能,延伸檢察服務,以司法化方式解決非司法問題的錯位治理為主,延伸法律服務的跨界治理方式為輔,形成科學有效的檢察治理體系。

  三、檢察機關參與社會治理機制構建的實踐進路——以公共利益保護和服務保障非公有制經濟為切入點

  檢察機關以非司法化治理方式參與社會治理,需立足檢察公權監督職能,建立對可能損害公共利益和危害非公經濟發展的行政權力多方位、全過程的監督體系,確保以最低成本和最高效益實現對公共利益和非公經濟的保護,有效參與社會治理。另一方面,也要厘清體系內多種機制之間的關系和界限,形成相對獨立但有機銜接的機制架構。

  (一)建立檢察機關參與社會治理的信息收集的大數據研判平臺

  信息是監督的基礎。檢察機關參與社會治理,實現對公共利益的保護和弱勢群體的司法保障,必須借助與治理目標相關的信息的有序化收集、儲存和控制,只有掌握大量的監督信息,并將海量碎片化且無序排列的信息變成有用、有序的數據,才可以使檢察監督更有針對性。實踐中,由于檢察機關自身信息收集途徑的狹窄、信息收集能力的局限,檢察機關對于與其治理目標有關的信息的占有并不充分。而在信息的研判上,由于對于非法律規范信息的采集、甄別與傳達能力有限,一些對于治理目標實現至關重要的信息也極可能被檢察官的職業本能過濾掉,從而很可能導致信息供給不足。因此,建立一個統一、共享的執法信息收集和研判大數據平臺至關重要,通過對海量數據的采集、挖掘、加工、匯總、整合、存儲和分享,打破檢察機關參與社會治理的信息壁壘,為檢察機關參與社會治理提供堅實的數據支撐,提高檢察機關參與社會治理的針對性和有效性。

  溫州市蒼南縣人民檢察院在這方面進行了有益的嘗試,在當地黨委的支持下,成立了全國首個由檢察機關直接管理的負責地區執法信息收集管理分析的執法信息中心信息管理平臺,與該地區財政、環保、住建等27個單位實現聯網,設置信息平臺端口59個,通過端口定期向中心信息平臺錄入更新執法信息,通過實時共享、篩選分流兩種方式在聯網單位之間實現信息互聯互通。該平臺兼具信息采集和研判兩項功能,在信息采集上,該平臺設立基礎數據庫、執法數據庫和預防數據庫,將包含公職人員、村居干部、兩代表一委員的基本信息、財產情況,以及物流信息、財政資金信息、19個行政執法單位的行政立案、處罰、許可、復議等信息、該縣工程項目建設數據、信訪數據和財政投資數據以及互聯網上社會動態數據悉數納入該系統。截止今年4月,信息平臺共整合行政執法和司法等各類信息157萬余條。在海量信息存儲的基礎上,該平臺通過設置“兩法銜接”、決策分析模塊對行政執法和刑事司法活動進行實時監督,實現行政處罰案件涉嫌刑事犯罪自動預警、案件辦理流程監控,為專題調研提供情況數據,為科學決策提供參考依據。溫州市蒼南縣人民檢察院的執法信息中心信息管理平臺為該縣檢察機關參與社會治理提供了可靠的信息基礎。當然,由于投入、技術限制等問題,該平臺在數據的研判方面尚有局限。在今后的工作中,該平臺將探索研發智能化數據分析模型,著力提高大數據研判能力,從中發現、篩選有價值、可監督性的案件線索,開展涉公共利益和非公經濟服務保障的行政執法監督。

  (二)完善檢察機關參與社會治理的調查機制

  修改后《民事訴訟法》第二百一十條明確規定,人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調查核實有關情況,首次在法律層面賦予了檢察機關同其民事訴訟監督職責相適應的權力。2015年,全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點,最高人民檢察院發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》,規定試點地區檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中,可以采取調閱、復制有關行政執法卷宗材料、詢問違法行為人、證人等調查核實措施,對民訴法210條規定的調查核實權進行了局部性擴張,但由于僅在試點地區適用,尚不具有普適性。監察體制改革后,職務犯罪偵查權從檢察權能中剝離,檢察機關要實現社會治理的有效性和針對性,必須高度重視調查權在民事行政領域的運用。通過細化調查權的行使條件、行使范圍、啟動方式、行使手段和法律后果等制度要素,來建立科學有效的檢察機關參與社會治理調查機制。

  1、完善檢察機關調查權的行使程序。

  檢察機關通過信息收集和研判平臺收集到損害公共利益或者有礙于非公經濟發展的有關信息后,認為需要進一步調查核實的,可以啟動調查程序,由承辦人撰寫調查報告并提出調查申請,調查申請應列明對案件線索的說明、擬采取的調查手段,需要的保障措施以及可能存在的風險等,由部門負責人或者檢察長批準后進行調查。在司法改革深入推進背景下,相關審批要進一步分類化:違法行為調查和委托勘驗鑒定等重要手段仍應經檢察長批準,調卷、復制材料、獲取言詞證據應當向部門負責人報告或備案,其余應由員額檢察官酌定。[李強:《檢察機關民事調查核實權實踐運用問題探究》,中國檢察學研究會民事行政檢察專業委員會第六屆年會會議論文,2017年5月。]

  2、明確檢察機關調查權的行使范圍和方式。

  實踐中調查核實權的行使應把握以下三項原則,一是依法原則,調查核實的目的僅出于人民檢察院履行公權監督職能的需要;二是客觀中立原則,檢察機關調查核實的對象僅能是針對行政機關履職行為,而不能成為當事人一方的代理人;三是有限原則,調查核實權的行使只需能夠提起訴訟或發出檢察建議的程度即可,若在調查核實中發現相關人員涉嫌犯罪線索的,則要移送相關部門,不可在實踐中變調查核實權為偵查權,導致該權力的異化。關于調查權的行使方式,可以參考檢察機關在民事訴訟監督中調查核實權的行使方式,包括查詢、調取、復制相關證據材料,詢問當事人或案外人,咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見,委托鑒定、評估、審計,勘驗物證、現場及其他措施等。

  3、確立檢察機關調查內容。

  針對公共利益保護案件和非公經濟保障案件不同的案件特點,設置調查的具體內容,以規范調查權的適用。如在公共利益保護方面,應重點調查是否屬于公共利益受損、公共利益的具體受損情況、主體責任、有無其他維護公共利益的適格主體等等。而在非公經濟保障方面,則重點調查具體行政職能的履行情況、對非公企業造成的損害后果等等。

  (三)完善檢察機關公共利益和非公經濟的司法保護機制

  通過錯位治理,以司法手段解決涉公共利益保護和非公經濟保障方面的非司法化問題,是檢察機關參與社會治理的主要方式。錯位治理的手段包括督促起訴、支持起訴、行政執法監督、檢調對接、公益訴訟等。檢察權作為一項對公權力運行進行監督的權力,實質是在形式正義的基礎上,基于對公權力運行實質正義的追求,對公權力運行進行的二次微調,本身應具有謙抑性,在行使過程中應適度收斂和節制,以防權力的自我擴張和濫用,導致檢察權對公權力獨立運行的不當干預。在具體監督手段選擇上,應遵循低成本、高效益和以扶助其他主體治理為主的原則,能夠通過非訴方式化解矛盾的盡量發揮非訴手段的作用,窮盡行政手段、民事救濟或者訴前程序后仍不能解決問題的,由檢察機關直接提起公益訴訟。

  1、督促起訴

  督促起訴指在公共利益受損,而行政機關等直接管理主體由于相關制度的缺位或自身的局限導致管理缺位的情況下,檢察機關督促相關管理主體行使訴權、履行相關職責。近十年來,多地檢察機關都開展了督促起訴活動實踐。浙江省檢察機關更創造出一種被稱為“督促起訴為主、訴前協商還款為輔”的方式,在督促相關主體起訴的同時,配合這些負有法定管理職責的主體對相關義務人進行教育和勸說并告知其督促起訴的法律后果,從而使許多案件通過訴前和解解決,而另外一些進入訴訟程序的案件,也有相當一部分由法院調解結案。通過督促起訴手段的運用,檢察機關在追償國有土地轉讓款或國有土地使用權出讓金、追償借用的財政資金、追償水庫水產養殖承包款、要求履行環境維持和改善義務、追究環境污染侵權損害賠償責任、追究侵害國家財產的犯罪行為所引發的附帶民事賠償責任等方面,為政府、企業、集體組織等挽回了大量經濟損失,在維護國有資產、保障國家和社會公共利益等方面發揮了諸多積極作用。[參見韓靜茹:《社會治理型民事檢察制度初探——實踐、規范、理論的交錯視角》,《當代法學》2014年第5期。]今后的實踐中應擴展督促起訴手段的運用,使督促起訴成為檢察機關參與社會治理,保護公共利益的主要手段。

  2、支持起訴

  近年來,檢察機關在民事支持起訴領域發揮了重要的作用,有學者通過對支持起訴的案件進行梳理發現,雖然民訴法及《消費者權益保護法》、《勞動合同法》等法律規定了消費者協會、工會、法律服務機構、婦女組織等均可作為支持起訴主體提起訴訟。但實踐中,大多數支持起訴的案件,提供支持的都是檢察機關。而從檢察機關支持起訴案件的最終結果來看,大多數檢察機關支持起訴案件的原告都通過判決或者調解結案方式實現了全部或部分的訴訟請求,還有一部分案件在檢察機關介入調查、提起訴訟前,原被告雙方就達成了和解。[同上注,韓靜茹文。]應該可以說,近年來檢察機關支持起訴的實踐在不同程度上獲得了較佳收益。因此,檢察機關在參與社會治理,可以通過支持因主客觀因素限制而無法通過訴訟來維護自身合法權益的弱勢群體有效行使訴權的方式來實現對公共利益和非公有制經濟的保護和服務。而由于相關法律對支持起訴的規定并不明確,在今后的制度制定過程中,有必要通過細化支持起訴的適用條件、啟動方式、支持手段和法律后果等制度要素,來科學界分檢察機關與其他機關、社會組織和團體、企事業單位等主體在支持起訴制度中的具體功能和法律地位。

  3、行政執法監督

  中共十八屆四中全會提出全面推進依法治國,特別提出了檢察機關的一般行政執法監督權,即在履行職責過程中,如果發現行政機關違法行使職權或者不行使職權,應當督促其糾正。檢察機關參與社會治理,服務和保障非公有制經濟發展,維護社會公共利益,有必要對侵害公民、法人合法權益,特別是阻礙非公有制經濟發展的具體行政行為、對侵害國家和公共利益而缺乏必要行政相對人起訴的具體行政行為、行政機關以罰代刑的濫用行政權或怠于行使行政權等行為進行法律監督,通過檢察建議、糾正違法通知書等形式督促行政機關履行職能。但現有的行政執法檢察監督模式落后,局限于履職過程中發現,是一種被動式、零散化、缺乏集約的、規模化的監督,最為突出的是在獲取行政執法信息能力不足,沒有建立行政執法一般性檢察監督,影響整個行政執法檢察監督的實效。大數據時代背景下,通過海量的行政執法案件信息可以觀察到同類型案件的裁量信息,通過提煉出一致的標準,可以實現對特定類型的行政執法行為定量評估,評判其合理與否。基于量化評估的量化監督方式本身具有的準確性特點和量化數據的權威性有助于增強監督工作的準確性、權威性、科學性。因此,檢察機關行政執法監督,必須搭建行政執法信息共享平臺,通過平臺的集約化和常態化運作,借助“量化監督”,克服信息困境,實現在監督廣度、深度和精度的全方位突破。

  4、檢調對接

  近年來,檢調對接制度作為檢察機關在社會管理機制創新領域提出的一項重要制度,對促進社會矛盾的化解、保護未成年人合法權益與減少司法資源消耗發揮了重要作用。溫州市檢察機關早在2010年就開始了檢調對接的實踐,如瑞安市人民檢察院與該地司法局聯合出臺《關于檢調對接工作的暫行規定》并成立民商事糾紛人民調解委員會駐檢察院調解室作為矛盾化解平臺。在檢察機關參與社會治理的新形勢下,檢察機關要服務保障非公有制經濟健康發展,在執法辦案中應發揮檢調對接制度的作用,盡可能防止辦案對非公經濟發展的“副作用”,對于非公企業犯罪案件,非公企業有調解意愿的,積極適用檢調對接制度,幫助非公企業化解矛盾,并在法律框架內,對非公企業采取輕刑化刑事措施,防止辦案對非公企業正常生產經營活動造成負面影響,確保法律效果和社會效果有機統一。

  5、公益訴訟

  自2015年7月最高人民檢察院在廣東等13個省(區、市)就生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起民事公益訴訟和行政公益訴訟試點以來,截至2017年4月份,各試點檢察院共向人民法院提起公益訴訟810件,包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等,涉及生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓、國有資產保護、食品藥品安全等多個領域。通過試點檢察院的實踐,檢察機關在公益訴訟方面積累了較多經驗,也暴露出許多問題,仍需要對公益訴訟制度進行進一步的探索,厘清公益訴訟與支持起訴、督促起訴等制度之間的關系和界限,在公益訴訟案件的證據調查采集、訴前程序開展、訴訟程序進行、判決的執行監督等方面形成規范化、常態化的制度。[參見秦前紅:《檢察機關參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》,《政治與法律》2016年第11期;胡衛列田凱:《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》,《行政法學研究》2017年第2期等。]

  (四)建立公共利益和非公經濟發展的長效保護機制

  1、推進非公經濟服務和保障平臺建設

  檢察機關服務保障非公經濟發展,僅靠通過司法化手段解決司法問題的錯位治理模式是不夠的,還需結合辦案加強法制教育和犯罪預防,延伸職能為非公有制經濟發展提供法律服務,實現跨界治理。溫州市人民檢察院擬建非公經濟法律風險防控平臺和全省檢察機關服務非公經濟特色培訓基地,擴展服務民營企業渠道,建立服務民營企業“綠色通道”。

  建設非公經濟法律風險防控平臺,通過線上虛擬數據平臺建設,建立起以法律風險識別、法律風險評估、法律風險控制、法律風險改進為基礎的法律風險防控體系。在法律框架內,梳理可能涉及的法律風險,重點解決好合同管理、財稅管理、知識產權及刑事犯罪等方面的法律風險防控,形成事前防范、事中控制為主、事后補救為輔的法律風險防控機制;通過糾紛調解室、法律咨詢室、不起訴宣告室、普法宣講廳、非公經濟保護文化宣傳廳等線下展示平臺建設,實現對線上數據平臺的直觀呈現,實現與非公企業的良性互動,促進其良性、健康發展。

  建設全省檢察機關服務非公經濟特色培訓基地,利用溫州地區民營經濟發達、檢察機關服務保障非公經濟發展的大量實踐,總結溫州檢察機關服務保障非公經濟發展的特色經驗,打造優質、專業的培訓項目和課程,通過面向全省檢察人員開展專項教育培訓活動,提升檢察人員服務保障非公經濟發展的素質能力,打造與檢察機關融入中心大局、服務保障非公經濟發展工作相適應的人才高地。

  2、加強與公益性社會組織聯動機制建設

  公共利益的維護是一項系統工程,非賴檢察機關一已之力就能得以完成。鑒于檢察機關在參與社會治理中的公權監督的定位以及檢察監督職能的功能界限,檢察機關參與社會治理,都不能過分強化檢察機關提起公益訴訟的功能,而應當培育公益性社會組織在維護公共利益方面的能力和動力。從公益性社會組織參與公益訴訟的實際情況來看,由于訴訟成本高昂、專業能力的缺乏以及行政管理機關的施壓等因素,公益性社會組織參與公益訴訟的熱情及勝訴的可能性缺乏。檢察機關要形成維護公共利益的長效機制,亟待在公益性社會組織能力培育方面有所作為。通過與公益性社會組織加強溝通,定期為公益性社會組織進行普法宣傳、進行相關法律培訓、建立法律咨詢平臺,由具備專業知識的檢察人員定期為公益性社會組織提供法律咨詢服務,協調公益性社會組織與行政管理機關的關系等。

  另一方面,檢察機關公益訴訟試點情況暴露出公益訴訟存在著公益損害修復資金管理和使用等方面缺乏配套機制的問題。公益損害賠償金是公益救濟在法律上的體現,因此,其管理和使用必須服務于保護公共利益的需要。實踐中,由于管理主體不明確、信息不公開、監督不到位等問題的存在,沒有發揮公益損害賠償金的應有作用。檢察機關可以探索通過與公益性社會組織共建公益基金,建立獨立、專業的基金管理與使用模式,將公益訴訟被告支付的賠償金統一由基金會進行管理,有公益性社會組織進行管理,檢察機關進行監督,并定期向社會公開,接受社會監督,以保證公益損害賠償金的有效使用。

  四、結語:檢察機關參與社會治理兩翼定位的統合與前瞻

  在雙重改革疊加的語境下,檢察機關該如何實現其法律監督機關的憲法定位,發揮檢察權權力制衡的功能?以公權力監督為中心、以公共利益司法保護和弱勢群體的司法保障為兩翼參與社會治理是檢察機關在改革語境下,順應我國社會變遷和國家轉型過程中政治方針的調整,以檢察監督職能為基礎,以服務中心大局和回應社會關切為出發點,通過檢察權行使推動社會善治、提升檢察機關在權力結構中的地位的現實選擇。以公共利益司法保護和弱勢群體的司法保障參與社會治理這一兩翼定位,實則皆統合于檢察權作為公權制衡的監督本質與制度功能。通過以公共利益司法保護和非公經濟的司法保障為兩翼架構檢察機關參與社會治理機制,檢察機關期望運用非司法化治理手段對有損公共利益保護和非公經濟發展保障的公權力怠于行使或違法行使的行為進行檢察監督,牽一發而動全身,扶助行政權整體治理能力的提升。當然,從長遠規劃和宏觀層面上看,檢察機關的愿景不止于此。通過檢察機關參與社會治理機制的推進,檢察機關期望在民生等關系人民群眾切身利益的公權力運行領域,通過對公權力的監督,建立起公共利益的司法保障機制和檢察服務企業、為社會提供司法保障的實踐運作中心,形成檢察機關監督公權推進私權救濟、推進社會善治的兩翼平臺,為當前改革和社會治理現代化的目標作出貢獻。

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